Minister van landbouw probeert vergaande wetswijziging ongedaan te maken

Met een wel heel ingewikkelde manoeuvre probeert landbouwminister Piet Adema een vorig jaar aangenomen wijziging van de Wet Dieren ongedaan te maken. Als het aan hem ligt – en op donderdag 10 november zal blijken of hij de Tweede Kamer meekrijgt – gaat het zogeheten amendement Vestering van tafel en komt er een andere, minder vergaande wetswijziging voor in de plaats. Hoe dat alternatief er precies uit komt te zien en wat daarvan de juridische gevolgen zijn, is op dit moment nog onbekend.

Het amendement van de Partij voor de Dieren - aangenomen in mei 2021 door de Tweede en Eerste Kamer - voegt iets toe aan artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. Volgens dat artikel is het verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen. Toegevoegd is: ‘’Onder een redelijk doel wordt in elk geval niet begrepen het kunnen houden van dieren in een bepaald houderijsysteem of een bepaalde wijze van huisvesting.’’ Daarmee is de ontsnappingsclausule (‘’redelijk doel’’) die het mogelijk maakt het welzijn van dieren te benadelen, aanzienlijk ingeperkt.

De Tweede Kamer krijgt nu van minister Adema een keuze aangeboden, dit om staatsrechtelijk niet buiten de lijntjes te kleuren. Maar na lezing van alle stukken, die onder de noemer ‘’Aanpak dierwaardige veehouderij’’ naar de Tweede Kamer zijn gestuurd, blijft vooral de indruk achter dat de wetswijziging van het kamerlid van de Partij voor de Dieren zo effectief mogelijk moet worden afgeserveerd. Het amendement Vestering krijgt het predicaat onduidelijk. Wat in dit geval zoveel betekent als: dit doen we dus niet.

Het aanzienlijk positievere oordeel van de landsadvocaat – dat al eerder openbaar is gemaakt na een WOB-verzoek – wordt in de stukken buiten beschouwing gelaten. Deze vindt het amendement ‘’eigenlijk wel duidelijk’’. Het zal lastig zijn om te bepalen of bepaalde handelingen worden verricht of nagelaten, uitsluitend met als doel om dieren te kunnen huisvesten of op een bepaalde manier te houden, maar dat doet niets af aan het amendement zelf. De Wet Dieren bevat trouwens talrijke artikelen die lastig te toetsen zijn – de zogeheten open normen. Uitwerking van deze normen in wettelijke voorschriften is tot dusver op veel onderdelen nagelaten. Uit een eerder uitgevoerde evaluatie van de Wet Dieren komt naar voren dat die uitwerking hard nodig is. Het amendement van Vestering zou in die uitwerking meegenomen kunnen worden. Maar daar zit deze minister van LNV kennelijk niet op te wachten. Hij neemt liever de regie over en komt met een alternatief.

Alternatief
Het alternatief, waaraan de afgelopen maanden op het ministerie hard is gewerkt, is aanzienlijk minder verstrekkend en ingrijpend dan het amendement Vestering. En daardoor beter verkoopbaar aan de vertegenwoordigers van de intensieve veehouderij. Die konden, zo blijkt uit de stukken, met het amendement Vestering geen kant op. 

Ook komt het alternatief tegemoet aan de volksvertegenwoordigers die hun instemming met het amendement in mei vorig jaar zouden willen herzien. In de Tweede Kamer was er een ruime meerderheid voor: Fractie-Den Haan (1), SP (9), GroenLinks (8), BIJ1 (1), Volt (3), PvdA (9), PvdD (6), D66 (24), PVV (17), JA21 (3) en FVD (5 + 3, nu groep Haga). Ook in de Eerste Kamer haalde de wetswijziging moeiteloos de eindstreep.
Maar sinds mei 2021 zijn de politieke verhoudingen gewijzigd en bestaat er over steun vanuit de hoek van PVV, JA21 en FvD geen zekerheid meer. D66 is sinds december 2021 gebonden aan een regeerakkoord, waarin een convenant dierwaardige veehouderij is opgenomen. Bovendien is het ministerie van LNV er in deze turbulente stikstoftijden veel aan gelegen de boeren niet nog meer tegen de haren in te strijken. Dat resulteert ook in dit geval in een overdaad aan overleg. De door Adema beoogde wijziging van de Wet Dieren is ingebed in een hoop gepolder met de bekende vertegenwoordigers van de intensieve veehouderij, de organisaties die daaraan hun keurmerken verlenen en de supermarkten. Zij moeten met elkaar komen tot een convenant dierwaardige veehouderij.

Diergericht ontworpen houderijsystemen
Het aannemen van het amendement van Vestering wordt door Adema in de brief uitgelegd als een uitspraak van de Tweede Kamer over de gewenste richting op het gebied van dierenwelzijn. De minister is bereid het welzijn van gehouden dieren met meer garanties te omgeven, zo geeft hij aan, en meer rekening te houden met hedendaagse wetenschappelijke inzichten,  binnen ‘’de context van de transitie naar kringlooplandbouw’’. 
De zes leidende principes uit het RDA-advies ‘’Dierwaardige veehouderij’’ spelen hierbij een cruciale rol. ‘’Er moet een omslag plaatsvinden naar uitsluitend gebruik van diergericht ontworpen houderijsystemen’’, aldus Adema. ‘’De definitie hiervan wil ik wettelijk vastleggen, evenals – met het oog op het bieden van langjarige zekerheid aan veehouders – de tijdshorizon waarna gebruik van dergelijke houderijsystemen verplicht is. Hierover moeten afspraken worden gemaakt binnen het convenant dierwaardige veehouderij.’’

Dat lijkt heel wat, maar uit zijn brief aan de Tweede Kamer blijkt echter dat de omslag geen systeemverandering inhoudt. Adema spreekt weliswaar over de wens van de Nederlandse overheid om de transitie in te zetten naar het gebruik van diergericht ontworpen houderijsystemen, maar daarbij gaan vooral de gedachten uit naar een verbetering van het bestaande. ‘’Uitgangspunt is dat alle stallen integraal duurzaam worden, waarbij diergerichtheid een onderdeel is van integrale duurzaamheid’’, schrijft Adema. Deze formulering en het gebruik van het woord ‘’stallen’’ duidt erop dat het vooral zal gaan om extra welzijnsmaatregelen, en niet om de ontwikkeling van nieuwe huisvestings- en houderijsystemen, waarin dieren met hun behoeften en specifieke gedragingen meer zichzelf kunnen zijn. 

Het advies van de door het ministerie van LNV geraadpleegde dierwetenschappers van de Universiteit van Utrecht (Prof. T. Bas Rodenburg, Dr. Mona F. Giersberg, Dr. Vivian C. Goerlich) lijkt vooralsnog niet echt door te dringen tot de minister en zijn beleidsmakers. In hun ‘’Quickscan dierwaardigheid’’ geven de experts op het gebied van dierenwelzijn een lesje in ‘’diergericht ontwerpen’’. 

‘’Bij diergericht ontwerpen worden bestaande systemen buiten beschouwing gelaten en er wordt voornamelijk op de belangrijkste fysiologische en gedragsbehoeftes van het dier gelet bij het ontwerpen van nieuwe systemen. (…) Diergericht ontworpen houderijsystemen geven het dier de ruimte om “dier te zijn”. Dit betekent dat de omgeving het dier verschillende mogelijkheden biedt om zijn aanpassingsvermogen optimaal in te zetten en de omgeving op een wijze te gebruiken die aansluit bij zijn behoeftes. Belangrijke kenmerken van een dergelijke omgeving zijn het voldoen aan de behoefte van dieren aan controleerbaarheid en voorspelbaarheid. Een dierwaardig houderijsysteem biedt ruimte voor individuele verschillen, door een complexe structuur en variatie in functionele gebieden.’’

Bij een dierwaardige veehouderij en diergericht ontwerpen gaat het dus om meer dan fysieke gezondheid en welzijn. De deskundigen van de Universiteit van Utrecht introduceren een dynamisch welzijnsconcept. Volgens hen is het doel om door diergericht te ontwerpen het dier in staat te stellen een positieve emotionele toestand te bereiken. Die emotionele toestand van het dier is essentieel om te kunnen beoordelen of een systeem als dierwaardig kan worden beschouwd.

De minister weet wat beters
Adema en zijn ambtenaren weten hier kennelijk niet goed raad mee. Mogelijk vinden ze dat het advies te ver af staat van de dagelijkse realiteit in de stallen van de intensieve veehouderij en wordt het diergericht ontwerpen nog teveel als een mission impossible beschouwd. Op het ministerie van LNV wordt in elk geval een uitvlucht bedacht: de doelstellingen van het amendement kunnen net zo goed langs een andere weg worden bereikt, zo blijkt uit de brief aan de kamer. In plaats mee te gaan met een wetsartikel - het door het amendement gewijzigde artikel 2.1 - dat de hele veehouderij dwingt tot een heroriëntatie, gaat de voorkeur uit naar een aanpassing van artikel 2.2, achtste lid en de invulling daarvan in het Besluit houders van dieren. 

Artikel 2.2. achtste lid: 
Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden

‘’Ik wil artikel 2.2 zo aanpassen dat het aansluit bij de bedoeling van het amendement voor zover het gaat om het waarborgen van mogelijkheden voor natuurlijk gedrag in de veehouderij’’, aldus Adema. Dat klinkt aardig, maar voor wie de wet een beetje kent is het geen serieus te nemen voorstel. Immers, in artikel 1.3 van de Wet Dieren staat al dat dieren gevrijwaard dienen te zijn van een beperking van hun natuurlijke gedrag. En in het Besluit houders van dieren is bij wijze van uitwerking van de wetsartikelen in de Wet Dieren al een voorschrift opgenomen dat een dier voldoende ruimte moet worden gelaten voor zijn fysiologische en ethologische behoeften (artikel 1.6.2). 

Niettemin presenteert Adema zijn wijzigingen als alternatief voor het amendement Vestering. Zo wil hij ook de onder artikel 2.8, tweede lid, onderdeel b, bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ingrepen heroverwegen, ''gericht op het uitfaseren/maximaal inperken van resterende fysieke ingrepen die dienen om dieren aan te passen aan het houderijsysteem''. Een ieder die de ingrependiscussie de afgelopen jaren een beetje heeft gevolgd, weet hoe stroperig dat ‘’uitfaseren’’ gaat en hoeveel invloed de veehouderij heeft op het proces van uitvoering. Ook nu moet worden gevreesd voor een dooie mus. De sectororganisaties die betrokken worden bij de aanpak dierwaardige veehouderij zullen ervoor zorgen dat het ‘’uitfaseren’’ hun marktpositie niet bedreigt.  

Van de vijf vrijheden naar de vijf domeinen
Degenen die al geruime tijd pleiten voor een systeemverandering in de intensieve veehouderij moeten het, als het aan Adema ligt, doen met de belofte dat de uitgangspunten van een dierwaardige veehouderij deze kabinetsperiode op een of andere manier een plek krijgen in wet- en regelgeving. De vijf vrijheden van Brambell gaan uit de wet, de vijf domeinen van Mellor*) komen erin. Adema: ‘’Met de verschuiving van de vijf vrijheden naar de vijf domeinen wordt meer nadruk gelegd op het belang dat dieren positief welzijn ervaren, en niet slechts kunnen voorzien in hun basisbehoeften. Om deze reden wil ik artikel 1.3, derde lid, van de Wet dieren zodanig aanpassen, dat het de vijf domeinen bevat, in plaats van de vijf vrijheden.’’ Dat deze vijf domeinen net zo weinig juridische betekenis hebben als de vijf vrijheden, blijft onvermeld. Het is beslist geen wijziging met gevolgen. Tenzij de minister de gewraakte ontsnappingsclausule schrapt die houders van dieren toestaat zich aan artikel 1.3 te onttrekken omdat naleving hiervan ''redelijkerwijs niet kan worden verlangd''.*) 

Adema gaat ervan uit dat hij steun krijgt in de Tweede Kamer voor zijn alternatief. De aanpassingen van de Wet Dieren, die hij voorstelt ter vervanging van het amendement Vestering, heeft de minister inmiddels in de vorm van een Nota van Wijziging voor advisering naar de Raad van State gestuurd. Het parlement krijgt deze mogelijk nog voor de zomer van 2023 onder ogen. De voorstellen voor aanpassingen in het Besluit houders van dieren volgen dan na afronding van het convenant. 

Redactie Levende Have/Tekst: Jinke Hesterman/Foto: Martijn Beekman

In de vijf domeinen van Mellor die landbouwminister Adema in de Wet Dieren wil verankeren, is naast het onderdeel voeding, fysieke omgeving, gezondheid en gedragsinteracties ook plaats voor de mentale toestand van een dier (5). Toepassing van het model van Mellor leidt ertoe dat er minder nadruk ligt op het voldoen aan basisbehoeften, en meer op een ‘life worth living’ (kwaliteit van leven) voor het dier. Hoe de vijf domeinen in de wet Dieren worden opgenomen, of hieraan ook zal worden toegevoegd ‘’voor zover zulks redelijkerwijs kan worden verlangd’’, dat is nog niet duidelijk.

Eerdere berichten:

• Leonie Vestering (PvdD): "Mijn geduld is op''
• Wijziging Wet Dieren: huisvesting mag natuurlijk gedrag niet belemmeren
• Schouten in de problemen door amendement Wet Dieren
• Reuring op het ministerie van LNV over de Wet Dieren